Resumen
El alto grado de privatización de la educación chilena es el rasgo
distintivo de nuestras políticas y de nuestro sistema educacional actual. Ya en
el año 2004 la OCDE informaba que, el 47% de la educación básica
y media del país es privadamente administrada (aunque el porcentaje de
financiamiento propiamente privado no excedía
el 10% y el 37% restante estaba
constituido por fondos públicos administrados por empresarios privados, lo
que incluye uso privado de las utilidades generadas). En cuanto al sistema de
educación superior, el 70% de su financiamiento, aproximadamente, proviene de
gastos hechos por las familias, es decir, es mayoritariamente financiada en
forma privada, incluso en el caso de las Universidades "públicas".
El estado es responsable en entregar recursos que van directo al lucro
de entidades privadas. El problema es el gran despilfarro de estos recursos por
el tema del lucro. Se le entrega recursos a privados para que los utilicen para
beneficio personal, constituyéndose esto en el llamado lucro,
una ganancia que se extrae de la inversión de
todos los chilenos
y que va en beneficio de algunos.
En el presente ensayo intento analizar brevemente, a partir de los informes de la OCDE, la situación actual
de la educación chilena determinadas
por el uso de recursos públicos en privados
con fines no educacionales y las
ideas que sustentan las políticas
privatizadoras que tienen su inicio durante
el gobierno Militar.
Las ideas que
sustentan la segregación
socio-económica y el lucro, en el
sistema educativo chileno.
La Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE) en uno de sus informes revela la segregación socio-económica en
Chile, inequidades que nacen al interior de escuela
y universidades públicas. En ellos
se destaca que la educación superior es financiada principalmente por
las familias, además del escaso aporte
del Estado. El gobierno chileno ingresó
a la OCDE para compararse con países
desarrollados, a pesar que la organización internacional explicitara que
Chile es el país con mayor segregación socio-económica en el sistema educativo, una división entre
ricos y pobres que nace desde las salas de clase.
En Chile, la varianza socioeconómica en los colegios es menor al 50 %.
Mientras que el promedio alcanza un 75% y países como Finlandia o Noruega
llegan a casi un 90%. Esto implica que la diversidad social y el equilibrio
económico están ausentes en la educación, del momento en que los grupos
sociales recurren a establecimientos determinados por su ingreso monetario.
El informe de la OCDE determina, por ejemplo, que Chile gasta 2 mil
700 y 2 mil 500 dólares per cápita en educación básica y media, lo que significa
apenas un 37 y 28 por ciento del promedio entre los países que
integran este grupo, muy lejos de los
10 mil dólares por alumno que
gastan países como Dinamarca, Islandia ,
Luxemburgo y Noruega, o los 15 mil
dólares que gasta Suiza en educación pública
Si bien es cierto la OCDE,
destaca el crecimiento en la educación en Chile en los últimos 15 años, este desarrollo se contrasta
con el empeoramiento del sistema público. En esta línea, Mario Sobarzo, del
observatorio de Políticas de Educación (OPECH), enfatizó que el estado es
responsable en entregar recursos que van directo al lucro de entidades
privadas.
El problema es el gran despilfarro de estos recursos por el tema del
lucro. Se le entrega recursos a privados para que los utilicen para beneficio
personal, eso es lo que representa este lucro, una ganancia que se extrae de la
inversión de todos los
chilenos y que va en beneficio de algunos. Mientras el sistema
siga funcionando en esa lógica, no hay mejorías”, sostuvo el investigador.
En su último documento se destaca
que Chile tiene los más bajos índices de
gasto público directo, donde el país
registra un 6,6%, muy lejos de los países como Canadá, Japón, Australia,
Estados Unidos y Corea, cuyo aporte oscila entre 68%. Esto Significa que
en vez de sumar créditos y becas, es
necesario aumentar el aporte a las
propias universidades.
La Escuela de Chicago
Como se sabe, el modelo teórico en que se basan estas políticas proviene
esencialmente de trabajos de economistas de la Escuela de Chicago,
especialmente de Milton Friedman, los que fueron autoritariamente implementados
por la dictadura militar a partir de los 1980 y que los gobiernos de la
Concertación por la Democracia, desde los años 1990 en adelante, han mantenido
en lo sustancial, con algunas modificaciones que no afectaron a su estructura.
Son conocidos los hitos mayores
de estas políticas bajo Pinochet, la Directiva Presidencial de Educación de
1979, la Ley de Universidades de 1981, la municipalización de la educación y la
LOCE de 1990.
En base a los resultados ya obtenidos
por políticas precedentes de control autoritario y represivo sobre el campo
educacional, y teniendo en la mira la implementación de un nuevo principio
organizador de la sociedad chilena, de una nueva "planificación
global", que pueda prescindir al máximo de la intervención del Estado en
políticas sociales, el régimen militar aplicará, también al campo educacional
un modelo de organización basado en la racionalidad del mercado y en su
peculiar interpretación del llamado principio de subsidiariedad.[1]
Dos parecen ser aquí los principales
objetivos buscados con este cambio radical en las políticas en educación.
El primer objetivo tiene que ver con
el proyecto neo-liberal global de desmantelamiento del Estado
democrático-social, lo que se expresa en una reducción drástica del gasto
fiscal y el gasto educacional. El peso del sector educacional es muy importante
ya que su financiamiento representa aproximadamente un 20% del gasto fiscal
total. Como el desmantelamiento del Estado interventor es complementado con el
abandono del modelo de sustitución de importaciones, se comprende que la
reducción del gasto en educación, especialmente en capacitación y formación de
recursos humanos para la producción, no sea un impedimento de importancia para
llevar adelante estas políticas.[2]
El segundo objetivo mantiene una cierta continuidad con las políticas de
la etapa anterior y se expresa en la necesidad de disciplinamiento de los
actores sociales del campo, en especial de las organizaciones de docentes y las
de estudiantes universitarios.
Respecto de las asociaciones de
docentes el nuevo objetivo es privatizar las instituciones educacionales y
asimilar a los profesores a empleados que venden habilidades y destrezas en un
mercado de bienes y servicios, en el área privada. Como vendedores de servicios
en el área privada, por último, el propósito es disciplinarlos, como al resto
de la fuerza de trabajo, a través de una legislación laboral que va suprimiendo
o minimizando las posibilidades de acción de las asociaciones sindicales o
gremiales.[3]
En cuanto al disciplinamiento de los
estudiantes universitarios, el nuevo modelo apuesta a desincentivar la
actividad política a través de la implementación de una racionalidad económica
costo/beneficio, cuya base es el término del carácter gratuito de la educación
superior y, simultáneamente, el agravamiento de las sanciones por la actividad
política.[4]
Etapa de la Modernización
Es la etapa que el oficialismo llama
de las "Modernizaciones", la que se caracteriza por una aplicación
integral de la lógica del mercado al campo social: las relaciones laborales, la
previsión, la salud y la educación son los blancos principales.
En una carta que Pinochet dirige al Ministro de Educación Gonzalo Vial y que acompaña a la Directiva Presidencial sobre Educación Nacional de marzo de 1979, se puede leer por ejemplo que, el Estado "centrará el énfasis en la educación básica a cualquier costo, cumplirá su deber histórico y legal de que todos los chilenos, no sólo tengan acceso a ella, sino que efectivamente la adquieran y así queden capacitados para ser buenos trabajadores, buenos ciudadanos y buenos patriotas." (El Mercurio, 5 de marzo, 1979). Esta primera afirmación fundamental, significa que el Estado deja de ser el actor democratizador del sistema educacional que había sido durante prácticamente toda la historia independiente de Chile. En efecto, que el Estado enfatice en educación sólo el tramo básico significa, por una parte, que su acción está dirigida a la formación de un mínimo funcional al desempeño productivo, a lo que se agrega una vaga alusión de contenido nacionalista. En este sentido, continúa la carta, " (alcanzar) la educación media, y en especial, la superior, constituye una situación de excepción para la juventud, y quienes disfruten de ella deben ganarla con esfuerzo... y además debe pagarse o devolverse a la comunidad nacional por quien pueda hacerlo ahora o en el futuro... "(Ibid.) El texto de la carta, que resume en general la Directiva, es claro en establecer este retiro del Estado de su función fundamental de apoyo a todo un recorrido educacional que no se limita al tramo básico, lo que significa un corte fundamental con la idea de una posible contribución de la educación a la formación de la ciudadanía (lo que ha sido tradicionalmente, en la historia de Chile, una función de la educación secundaria). Más en general, el texto implica una ruptura con el principio de igualdad de oportunidades, cuyo rango de aplicación no se agota, naturalmente, en la enseñanza básica. Este abandono del criterio de igualdad de oportunidades educativas, y del compromiso estatal en apoyarla, significa en realidad un refuerzo a la diferenciación y a la selección fundada en criterios económicos.
Estos textos de la Directiva pueden complementarse útilmente con las
reflexiones de Alfredo Prieto B., quien fuera por largos años Ministro de
Educación del régimen militar, en su libro La Modernización Educacional de
1983. El texto de Prieto es interesante porque procura sintetizar, a través de
un estudio de la Declaración de Principios del Gobierno militar,
los Objetivos Nacionales y la Constitución de 1980, los principios filosóficos
de los que derivan las políticas educacionales del régimen militar.
El Principio de Subsidiaridad
Para A.Prieto, el principio
fundacional de las políticas educacionales del régimen militar es el principio
desubsidiariedad, que deriva de la tradición filosófica
católica. La subsidiariedad apunta fundamentalmente a la idea de que el Estado
debe velar por el bien común de la sociedad, lo que supone un adecuado
cumplimiento de los fines propios de los organismos sociales intermedios como
las familias, las organizaciones gremiales y comunales. El Estado no debe, en
esta perspectiva, intentar sustituirse a ellos, salvo en el caso de que estas
organizaciones se vean imposibilitados de realizar sus fines por su cuenta.
Según Prieto, de esto puede derivarse que el
sujeto fundamental de la acción educativa es la familia,
ya que es ella, como organismo intermedio básico de la sociedad la que tiene
como finalidad propia la formación de los niños, o, por lo menos la elección
del sentido global que debe tener esa formación. La función fundamental del
Estado en la educación no podría ser por tanto sino la de garantizar a la
familia libertad para elegir las vías y los modos en que pueda realizar esta su
vocación formativa. Para Prieto, uno "de los principales deberes que tiene
la familia es educar a sus hijos. Esto, en términos reales, tiene una
manifestación práctica...en el hecho de poder elegir el establecimiento
educacional... También se proyecta en la posibilidad que tienen los
particulares de crear establecimientos educacionales para satisfacer este deber
que tienen los padres. Por su parte, el Estado debe ir creando los
establecimientos educacionales que sean necesarios cuando no hay quien preste
el servicio de la educación...Es deber del Estado velar porque los padres
puedan hacer efectivo el derecho a escoger el establecimiento donde sus hijos
puedan estudiar, lo cual implica facilitar los mecanismos que permitan la
creación de establecimientos educacionales". (Prieto :1983, p.13). Pasajes
como los que acabamos de citar nos muestran con bastante claridad los nuevos
conceptos que se están proponiendo como fundamentos para este nuevo diseño de
la educación chilena. Una lógica de las preferencias y la "libertad de
escoger" de las familias, en donde se mezclan los temas educacionales
católicos del siglo XIX, ha reemplazado
por completo a la tradición laica del Estado docente, en donde se procura
liberar un espacio de autonomía para la escuela, que no la haga depender
completamente ni de la familia, ni de una confesión religiosa.
A partir de esta matriz conceptual, es claro que lo fundamental de la
tarea educacional le compete a los individuos y a la esfera privada. Para
Prieto, el corolario de la libertad de enseñanza, de la que a su vez se deriva
como una cuestión más concreta, que el sistema de subvenciones o los bonos son
un mecanismo adecuado para el ejercicio de estos derechos. Las ideas de Prieto,
inspiradas en los trabajos de M.Friedman, otorgan un papel fundamental en la
educación a la competencia y al mercado.
La municipalización de la
educación
El primer paso institucional para
llevar a la práctica este nuevo énfasis del modelo es el traspaso de las
escuelas a las Municipalidades. Con esta medida, junto a otras que afectan
sobre todo a las Universidades, se inicia formalmente el desmantelamiento del
modelo anterior de educación pública. La municipalización no es en sí misma
este desmantelamiento, pero el traspaso que emprende el régimen militar apunta
por sobre todo a la privatización de la identidad laboral de los docentes.
Según A. Prieto, uno de los problemas difíciles que se debió resolver en este
sentido era el de la calidad jurídica de los profesores que trabajaran en los
colegios municipalizados. En función de los principios anteriores,"( se)
estimó pertinente que fuera bajo el régimen de empleados particulares,
aplicándoseles la normativa laboral pertinente al sector privado" (Ibid., p. 82). Como era de esperar, para el ex
Ministro "no es imprescindible establecer un sistema de plantas, desde el
momento que esta queda determinada de hecho por el número de alumnos que
asisten a clases". (Ibid., p.82).
Tampoco resulta sorprendente, en virtud de lo que antecede, que Prieto defienda
la idea de que las remuneraciones de los docentes quedan libres y sujetas al
mercado.
El papel del Estado, en este modelo,
no es otro que el de un ente meramente supervisor. A partir de estas premisas, Prieto concluye entonces que "el sistema de prestación
del servicio educacional que se ha establecido, con el financiamiento que se ha
diseñado y con las funciones que le competen en este esquema al Ministerio de
Educación, son las mejores garantías para hacer realidad la libertad de
enseñanza en nuestro país". (Ibid.,p. 94). Este
diseño representa, además, el mejor resguardo contra un sorpresivo rebrote de
la actividad política y de la politización. "Si esto ocurre - asegura - lo
más probable es que va a surgir de inmediato la alternativa de un
establecimiento que no esté afectado por tal problema, al cual los padres
podrán llevar a sus hijos". Ibid.,p. 94).
Friedman y la educación en Chile
En los años venideros, esta manera de percibir la educación irá
perfilándose y definiéndose cada vez más en torno a un paradigma básico que,
como se ha dicho, surge de la idea de
mercado y, en general de la racionalidad económica
En dos artículos fundacionales para
la aplicación del paradigma económico del mercado a la educación, " ¿Qué
falla en nuestras escuelas?" incluido en Libertad para elegir y
"La función del Estado en la educación" publicado en Capitalismo y libertad, Milton Friedman había puesto
las bases teóricas y diseñado las orientaciones de políticas para el sector.
Ambos tipos de aportes han sido trasladados, prácticamente sin modificaciones
ni mucha creatividad, a las políticas educacionales del régimen militar
chileno, y continúan todavía básicamente inalterados, después de los gobiernos
de la Concertación por la Democracia.
Como en otros momentos de su obra, el
argumento de Friedman parte por la crítica de la intervención del Estado en la
educación, la que conforma, en la sociedad norteamericana, "una isla de
socialismo en el mar del mercado libre" (Friedman: 1980, 216). Ahora bien,
aparte una conceptualización reduccionista de las relaciones educacionales en
términos de mercado[5],
el interés de los artículos de Friedman consiste, sobre todo, en las medidas
que propone para llevar a cabo la plena mercantilización de los bienes educacionales.
Estas medidas pueden resumirse en vales a los padres para comprar la educación
básica y media en instituciones privadas y en créditos para el caso de la
educación superior.
En Chile, un testimonio de la recepción de estas ideas de Friedman, es,
por ejemplo, el artículo "El sistema de subvenciones en educación: la
experiencia chilena" de Gerardo Jofré, asesor del Ministerio de Hacienda.
La propuesta de Friedman es asumida en este artículo en términos de
recomendaciones de una política de subvenciones generalizadas a la demanda para
la antigua educación estatal, básica y secundaria, y de créditos para la
educación superior. En realidad, la política de subvenciones es defendida por
Jofré sólo en base a razones pragmáticas, ya que una política generalizada de
créditos sería sin duda más eficiente. En verdad, para Jofré tampoco los
créditos parecen ideales, ya que lo mejor sería probablemente un sistema en que
el capital humano, cuyo incremento es el objeto de la acción educacional,
pudiera ser hipotecado, como ocurre con cualquier otro bien. En ese caso, tal
como ocurre en el fútbol, una empresa privada podría ser dueña del
"pase" educacional de cada alumno, pase que se podría transar en el
mercado. (Jofré, p. 196).
Como por razones "políticas" y "culturales" una
solución integralmente "económica" no le parece viable completamente
en Chile y como los créditos son poco prácticos por la morosidad, las
subvenciones a la demanda parecen indicadas. Las subvenciones se otorgan a los
establecimientos primarios y secundarios, entonces, en función del número de
alumnos y su asistencia. La contratación, el despido y el horario asignado a
los profesores depende integralmente también de la demanda , lo que significa
que los directores de los establecimientos deben poder contar con plenas
facultades para contrataciones y despidos. En verdad, las organizaciones de los
profesores, la propiedad de los cargos y los reglamentos de carrera docente son
percibidos en este modelo como los enemigos fundamentales del mercado libre en
educación. La eficiencia económica es el objetivo central y se supone que la
competencia sin límites entre los establecimientos subvencionados por los
alumnos es una garantía de calidad.
En general, la eficiencia, rentabilidad económica y el lucro son aquí
los criterios básicos de la acción educacional. En términos de Jofré, el
objetivo de la entrega de subsidios estatales "es lograr que niños y
jóvenes que sin estos subsidios no se educarían, y que es socialmente rentable
que se eduquen, lo hagan..." (Jofré: 1988, 212). Por otra parte se debe
exorcizar los prejuicios contra el lucro en educación, ya que es imposible
prescindir en ella, como en cualquier otra actividad de incentivos pecuniarios.
(Jofré, p. 207).
El logro de la eficiencia del sistema, que tiene que ver con el costo
estatal de un sistema de calidad, pudiera tener, sin embargo aún otros aspectos
algo chocantes. En particular, si para resguardar la eficiencia el Estado debe
gastar lo menos posible en educación, manteniendo un cierto nivel de calidad,
se presenta el siguiente problema: si "existieran establecimientos
subvencionados y establecimientos pagados sin diferencias perceptibles en el
servicio prestado, nadie se autoclasificaría seleccionando el establecimiento
pagado. Esto significa que, para que exista la autoclasificación debe admitirse
que la educación subvencionada será de calidad inferior a la pagada. Esta idea
suena chocante, pero no es sino la realidad que existe en cualquier parte del
mundo. Si no existiera esta diferencia, nadie asistiría a escuelas
pagadas" (Jofré, p. 213). Esta propuesta de Jofré, en realidad, resulta
más chocante aún si leemos con cuidado su ensayo hasta el final, porque ella no
se refiere sólo a un sector de la educación, sino que su recomendación final es
que toda la educación primaria y secundaria, salvo la educación de la élite, se
rija por el sistema de las subvenciones. Traducido a términos más simples, esto
significa que para un máximo de eficiencia en el gasto fiscal en educación, lo
que incluye el máximo posible de educación pagada, la educación subvencionada,
es decir, toda la educación que no es la de la élite económica, tiene que ser
de peor calidad. Pocas propuestas pueden ser en realidad más explícitamente
funcionales a un sistema educacional que reproduzca las desigualdades de
clases. Parecen, éstas, formulaciones hechas ad hoc para verificar las teorías
de la reproducción en sus versiones más radicales.
Vemos así también cómo, la relación predominante o exclusiva entre
educación y mercado es altamente problemática para lo que ha constituido y
constituye uno de los fines principales de la educación: su contribución a la
formación de ciudadanos y más en general aún, su contribución a la constitución
de una comunidad política crecientemente igualitaria. No tenemos que terminar,
sin duda, con la educación privada. Pero la única manera en que ella contribuya
menos a la reproducción de la desigualdad social, es fortalecer en una medida
inmensamente mayor a la actual, la educación pública en todos sus niveles, sin
eliminarle su democrático pluralismo y sin transformarla tampoco, lo que sería
una paradoja absurda, en educación para las élites.
Notas:
[1]
En el campo educacional, al parecer, la inercia de las ideologías
desarrollistas ha sido tenaz. Se ha sostenido que en esta primera etapa de las
políticas educacionales del régimen militar, junto a la orientación
autoritaria, hay un componente importante de continuidad con las teorías
desarrollistas. Véase, sobre este punto, PIIE, Las
transformaciones educacionales del régimen militar, Cap. 2.
[2] La
política del régimen militar hacia la enseñanza técnica y profesional se
orienta primordialmente hacia el traspaso de estos establecimientos al área
privada. Por su parte, el apoyo estatal a esta rama de la enseñanza decae
fuertemente. La tasa de crecimiento promedio de la Enseñanza
Técnico-Profesional entre 1970 y 1973 es de un 18%. Entre 1973 y 1980 el
crecimiento es de 0,1 %. Estas cifras hacen difícil pensar incluso en el modelo
económico del régimen como un proyecto a largo plazo y sustentable en el tiempo
sin la coacción. Véase, sobre estas cifras, el trabajo del PIIE citado en la
nota anterior, que contiene un capítulo especial sobre la enseñanza
técnico-profesional.
[3]
Es sabido que los sindicatos laborales prosperan enormemente en el sector
público... La privatización elimina la posibilidad de la empresa de traspasar
el costo de los altos salarios...y su ineficiencia al consumidor o al balance
del Tesoro. Lógicamente, no se puede garantizar que la privatización vaya a
neutralizar totalmente a los dirigentes sindicales o a restarles poder. La
privatización parece ser una condición necesaria más bien que
suficiente..." (Estudios Públicos, Nº 27, 1989, p.
9).
[4]
En un artículo "Otra vez el activismo estudiantil" publicado
por El Mercurio el 10 de julio de 1980, Alvaro Bardón
sostiene que "Lo más notable de todo es que en nuestro país el Estado
ayuda a la organización de los agitadores. En lugar de dejar en libertad a los
estudiantes para organizarse como quieran, les dicta normas para que se junten
y los obliga a afiliarse. ¿Por qué no se aplica la lógica de libertad del Plan
Laboral? ¿Por qué no se aplica la lógica económica más elemental a la educación
superior?" Para Bardón, la solución al problema de la "activismo
estudiantil" tiene que ver pues con la aplicación de una lógica económica
de tipo costo/beneficio que parte por el cobro de los estudios universitarios.
[5]
En el ensayo "¿Qué falla en nuestras escuelas?" Friedman sostiene que
"En la educación, los padres y los hijos son los consumidores y el
profesor y el administrador de la escuela, los productores. La centralización
educativa ha supuesto... una reducción de las posibilidades de elección del
consumidor y un incremento del poder de los productores"... (profesores y
administradores) cuyos "intereses se pueden satisfacer con una mayor
centralización y burocratización, aunque estas no satisfagan los de los
padres... "(Ibid., p. 220). También se puede leer: "En las
instituciones privadas (de educación superior) la situación es muy
distinta...Lo importante es que los estudiantes son los principales clientes;
pagan por lo que se les da y quieren recibir el equivalente a su dinero... La
universidad vende enseñanza y los estudiantes la compran. Como en la mayoría de
los mercados privados, ambas partes tienen fuertes incentivos que ofrecerse
mutuamente." (Ibid., p. 244).
BIBLIOGRAFIA
Espínola, Viola, "Los resultados del modelo económico en la
enseñanza básica : la demanda tiene la palabra" en García Huidobro, Juan
Eduardo,(Ed.),Escuela, calidad e igualdad: los desafíos para educar en
democracia, CIDE, 1989.
Friedman, Milton, Capitalismo y libertad, Madrid, 1968.
Libertad de escoger, México, Grijalbo. Hsieh Chang-Tai y Urquiola, Miguel, "When schools compete, how do
they compete? An assessment of Chile's nationwide school voucher program",
National Bureau of Economic Research Working Paper Series, 2003.
Jofré G. "El sistema de subvenciones en educación: la experiencia
chilena", Estudios Públicos, Santiago 1988. Prieto, B. Alfredo, La
modernización educacional, Santiago. 1983.
OCDE, Revisión de políticas nacionales de educación. Chile., Paris, 2004.
Walzer, Michael. Spheres of
Justice, New York, Basic Books, 1983.
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